中国盐业源远流长，早在史前时代就有了。夏、商、周三代，政府虽然对盐业生产加以管理，但是并没有设立专门的盐政。春秋时，齐国的相国管仲搞了一个“官山海”制度，规定盐资源属国家所有，国家对食盐的生产和买卖加以管理。后世称这种制度为“盐政”。
　　管仲所设立的盐政，有以下几个特点：一、政府组织食盐的生产，百姓可以参与其中，也可以自己进行生产；二、百姓不能私下买卖食盐，必须由政府统一购销，如果有人私自买卖食盐，被抓到是要定罪的；三、政府将税赋包含在盐价里，摊派给百姓，不再另行征税。由于百姓可以参与生产，所以管仲的盐政只是“部分专卖制”。也就是说，不管盐是不是官方生产的，只要由官方运销也就可以了。
　　管仲设立盐政的初衷，是为了富国强兵，让齐国称霸。谁能想到这区区的盐政，竟让后世的许多帝王百般纠结、喜忧参半。在历史上的某些时期，盐政还成了当时某些政权的救命稻草。
　　变来变去的政策
　　第一个变革盐政的人是秦国的商鞅。他认为，政府的职能应该是监管与征税，至于生产和销售，还是交给民间吧。商鞅的政策是，让百姓自由开采售卖食盐，政府只管征税。然而，商鞅的改革过分的强调了一个“利”字，由于征税过重，导致盐价暴涨。
　　秦始皇帝一统天下之后，沿用了商鞅的政策，继续通过盐税横征暴敛。据史书记载，当时食盐的利润比以前高了20倍。结果，盐商越来越富有，而百姓却越来越贫困，最后爆发了陈胜、吴广起义。
　　第二个变革盐政的人是西汉的张汤。公元前119年，由于当时汉朝正在对匈奴用兵，国库里的钱不够用了，于是朝廷采纳了御史大夫张汤的建议，将全国盐业的利润收归国有。具体做法是：在全国各地设立主管盐业的机构，官府直接组织盐的生产，对于参与生产的百姓，政府发给一定的酬劳，运输与销售由政府统一安排，民间商人不得参与。
　　这种产、运、销三项完全官营的垄断形态，被历史学家称为“全部专卖制”。从表面上看，施行这种政策后百姓不用交税，国家又解决了财政问题，真是两全齐美。但实际上依然是富者更富、贫者更贫，贫富分化进一步加剧。原因很简单，朝廷赚到的钱并不是凭空产生的，它们还是从百姓的钱包里掏出来的。
　　东汉初期，光武帝为了巩固刚刚建立政权，曾经采取过一个折中的办法：鼓励百姓生产、贩运、买卖食盐，朝廷只在产盐比较多的地方设置盐官，适当征税，其他地方则完全免税。这种政策被称为“就场征税制”。
　　盐政上最美好的一次变革是隋文帝杨坚做的。公元583年，隋文帝“除禁榷，通盐池、盐井之利与百姓共之”，也就是既不实行官卖，又免征盐税，完全是无税制。在那段日子里，别的不说，单就吃盐这件事百姓别提有多幸福了。
　　万般纠结只为钱
　　盐税收多少？怎么收？在这些问题上，历代统治者都很纠结，说白了都是一个钱字闹的。因为食盐是生活必须品，无论多贵百姓都得买，所以从这个东西上收税，钱来得又多又快。
　　公元755年，安史之乱爆发，烽烟四起，社会动荡，生产秩序遭到极大的破坏。朝廷收不到税，哪有钱打仗啊？唐肃宗即位后采纳北海郡一个名叫第五琦的官员的建议，实行食盐官营，把盐政当成了救命稻草。
　　第五琦的建议是，将从事食盐生产的百姓重新普查登记，以户籍的形式固定下来，安排官员统一管理，然后，这些由这些“专业户”负责生产，官府负责收购、运输与销售。
　　这个办法果然让朝廷挣了不少钱，最终平息了安史之乱。可是，这个政策加重了对百姓的盘剥。西汉时，政府雇佣百姓参与生产，给百姓发工资，给多给少且不说，起码是给了，而且百姓还可以自由选择做还是不做。而第五琦以户籍的形式剥夺了盐民转业的权力，由于管理变为强制，使盐民变成了奴隶。
　　让利与民最持久
　　公元762年，刘晏接替第五琦任盐铁使，进一步对盐政朝廷改革。他将食盐的运输与销售交给了商人，其他的政策不变。商人花钱到政府那里买盐，然后四处贩卖，所经过州县不再征税。商人不爱去的穷乡僻壤，则由官府供应平价盐。
　　刘晏的做法被历史学家称为“就场专卖制”，标志着盐政制度的成熟，被以后的各个朝代所沿用。这个政策在一定程度上做到了让利于民，既拓宽了食盐供应渠道，又大幅增加了国家盐政收入。到了公元779年，盐政收入已占到了全国税收的一半。
　　既然盐政这块肉如此美味，再想让皇帝们松口可就难了。唐穆宗李恒时，户部侍郎张平叔建议收回商人的食盐运销权，李恒权衡再三，觉得还是刘晏的办法更好，于是没有采纳张平叔的建议。
　　唐代以后，统治者再也不为是否执行这项政策而纠结，他们全都采用了刘晏的做法，顶多是根据本朝的具体情势，稍微变通一下而已。
　　　
　　私盐也顶半边天
　　自从管仲创立盐政之后，历朝历代都实行盐业专卖。由于政府垄断了食盐的经营，盐商买盐要花钱，过关卡要花钱，运输也要花钱，还要承担各种苛捐杂税。这些支出无疑会大大增加盐商的运营成本，可是盐商的利益却并未受到影响。因为羊毛出在羊身上，所有的费用最后都由吃盐的老百姓来买单。
　　食盐是生活必需品，老百姓非买不可。可是，官盐价格太高，老百姓买不起。正所谓“有需求就有市场”，在这种情况下，廉价的私盐出现了。
　　私盐的规模有多大呢？清代道光年间，两淮盐政钟灵在奏折中说私盐比官盐还多。在淮南、淮北等地，无论城市还是村庄，老百姓大多都买私盐。可见私盐的市场份额是可以跟官盐平分秋色的，甚至还要大于官盐。
　　打击私盐不手软
　　私盐为什么价格低廉呢？主要是因为私盐的价格里不含税。也就是说，私盐越多，朝廷的税收就越少，这是政府所不能容忍的，因此每个朝代的政府都坚持从重从快地打击私盐。历代除了严刑峻法，还有专门的常设机构。
　　汉武帝时，对私盐贩子，要在其左脚趾挂上6斤重的铁钳，没收他们的生产工具，煮盐的工具在当时也相当值钱的。唐代光是在淮北就有十三座监院，专门用来抓捕私盐贩子。逮着了就杀头，相关官员也要连坐。五代时，贩私盐一斤一两就要杀头。宋代略宽，亦无非是杀头的标准放宽到三斤或十斤而已。
　　宋代名臣范仲淹曾在江苏东台一带做过盐监，手下有200多人的“盐兵”，专缉私盐；柳永是个填词的，其在昌国县的晓峰盐场任盐监时，也曾跟私盐贩子做过将近八年的斗争。南宋就不说了，走私的人与官府的对抗更加升级，私盐贩子一般都采用“武装押送”，有自己的队伍。辛弃疾在江西就曾镇压过茶商起义，茶商如此，盐商又怎能幸免？没有史料记载，不代表就没有，否则设置“盐兵”干嘛？元、明、清三代，这种对私盐的打击和惩罚从未放松过，如道光二十六年，在两淮专们设有盐捕营，打击私盐贩子，可谓不遗余力。
　　打击私盐，说到底还是想让老百姓吃官盐，吃高价盐，以保护盐商利益，朝廷再从盐商手里攫取利润。因此，老百姓始终是盐政的受害者。
　　压垮骆驼的稻草
　　孟子曾经说，治理国家，要让百姓先富起来，朝廷的财政才会宽裕。这恐怕才是盐政的正途----民生、民足，然后国用足。可是政府以行政手段甚至暴力破坏了市场的调节能力，导致供求失衡；当走私活动自发地弥补这供求缺口时，政府又以暴力扼杀这种自发行为，对抗于是产生，也就成了压垮骆驼的那最后一颗稻草了。
　　我们试举两个例子来解释这种历史规律。
　　对唐末黄巢大起义，许多人是耳熟能详的了，记得小时候还有相关的连环画。那么，黄巢为什么造反？先要了解他的出身及时代背景。
　　黄巢本人出自盐商家庭，前文中说了，唐朝官盐的销售是由盐商承担的，无论朝廷的政策如何改变，都无法改变一个事实，那就是朝廷赚得越多，盐商也赚得越多，在朝廷与盐商的双重盘剥之下，百姓的负担到底重到何种程度，用屁股去想也能想出答案。如唐代中后期财政有一半出自盐政，盐商的利润亦水涨船高，这就决定了黄巢的家庭是一个巨富之家。
　　唐末藩镇割据，军阀林立，屁大点的地方，三五千人枪，就敢各自为政，搞独立王国，中央政府对地方的控制力几乎成了鸭蛋。在这种混乱的条件下，食盐的买卖市场也乱成了一锅粥，各地藩镇对境内的盐业利润尤为看重、视为禁脔，一方面想方设法从盐商的腰包里掏钱，一方面打击私盐的手段更为暴戾，官私盐商沦为了与百姓一样的待宰羔羊。
　　常识告诉我们，有序的经济生活，取决于稳定的政局。当朝廷不再像个朝廷，既得利益群体只顾自己不顾民生的时候，百姓的唯一出路，只能是抱团取暖。如此，当既得利益群体中出现某个有识之士利用了百姓的这一出路，有组织的对抗也就出现了。黄巢大起义的爆发源点就在于此。
　　他多次考不上科举，对当局失去了信心，同时洞悉盐政之弊，如大山压顶，压得百姓难以喘息。他充分利用了百姓的生存困境及随之产生的求生心理，适逢关东大旱，他出手了，凭借豪富的家资聚集了许多走投无路的难民。“冲天香阵透长安，满城尽带黄金甲”。在他豪迈的歌声里，唐王朝乖乖的遵守了“其兴也勃”、“其亡也忽”的历史周期率。
　　无独有偶，元末的农民起义，盐政依然是肇始者。
　　元顺帝至正年间，淮南盐贩张士诚与浙江盐贩方国珍率先揭竿而起。失去了这两个赋税重地，使得原本就深受财用不足所困扰的大元朝再次雪上加霜。随着其他农民起义军也纷纷响应，元朝大厦哗啦啦倒了。
　　史家有言：“元代之亡，亡于盐政紊乱”。可谓一针见血，盐政正是压垮它的最后那颗稻草。元代特别是元顺帝执政时期，吏治腐败，官商勾结，连军人也违禁贩运食盐以牟利，导致官盐价格暴涨，私盐也就多了起来。元政府为了确保盐业收益，一面扩大官盐区域，强制配销百姓，不分贫富，“农民粜终岁之粮，不足偿一引之价”；一面又严厉打击私盐生产与贩运。如此一来，官方与盐商、私盐贩子及百姓之间的冲突，顿时尖锐起来。
　　张士诚、方国珍等人，其实都曾是合法的盐商，和大多数商贾一样，他们只要能顺顺当当的做生意赚钱，又何必去刀口上混日子？据史料记载，张士诚是个有钱人，家里通过贩盐赚了许多钱，显然他不是因为没饭吃而去造反的。他之所以率盐丁起兵反元，是因为受不了盐警的欺压与敲诈勒索，生意实在做不下去了，才发起的“十八条扁担起义”。
　　官逼民反，是一条历史铁律，就盐政而言，其“稻草”性质，体现在利益上的盘剥与反盘剥。方国珍的情形也是如此，他家世代搞海上盐业贸易，生意很红火，如果不是官方的原因，他想必可以成为一代外贸大亨。至正八年（1348年），官兵追捕海盗蔡乱头，方国珍的仇家乘机告发他通寇。
　　遗憾的是，有司不问青红皂白就信了这桩冤案，为何相信？无非是想借此让方国珍花大价钱消灾罢了。盐政公权谋私，最终将其逼上了“梁山”，也葬送了元朝不足百年的基业，成为短命王朝。